我国核电产业运行机制调查分析

       内容摘要：2003 年，我国决定通过国际招标，按照商业模式引进第三代核电技术。美国西屋公司、法国的阿海珐公司和俄罗斯原子能出口公司进行了投标。三者在招标中分别通过其政府运用各种手段和策略不断向我国政府游说甚至施压。虽然俄罗斯公司因故退出，但整个招标仍耗时4 年，成为一场持久战。经过国家发改委邀请的60 多位专家组成专家委员会评审，认为美国AP1000设计理念先进，符合核电技术发展趋势，因此， 具有技术优势。

       ( 一) 政治家决策中的政治优先

       我国核电产业政策的决策机构是国务院，核电规划、技术路线、核电建设项目的最终批准都由其负责。

       由国家发展和改革委员会及国家能源局作为主管核电产业发展的政府部门，负责核电发展规划、核定核电建设选址和装机容量的制定，并且拥有对技术路线的最终选择的主要建议权，核电重大科技专项的组织实施也由其推动。可以说，国家发改委及国家能源局主导着核电产业政策及其技术路线的决策。

       核电决策主要表现为高层政治家的决策。在核电产业是自主发展还是引进技术发展的争论时期，争论的双方是以国务院为代表的自主方和以水电部为代表的引进方。体制频繁调整阶段，国务院对于各部委的调整也使得核电产业政策不断调整。2003 年，在严重“电荒”和经济快速发展的需求下，国务院提出“要采用世界先进技术，统一技术路线”的规划设想。从这一年开始，核电才开始进入能源界的主流视野。下面以2003 年及之后我国核电技术选择为例来说明我国核电政策的决策过程。

       2003 年，我国决定通过国际招标，按照商业模式引进第三代核电技术。美国西屋公司、法国的阿海珐公司和俄罗斯原子能出口公司进行了投标。三者在招标中分别通过其政府运用各种手段和策略不断向我国政府游说甚至施压。虽然俄罗斯公司因故退出，但整个招标仍耗时4 年，成为一场持久战。经过国家发改委邀请的60 多位专家组成专家委员会评审，认为美国AP1000设计理念先进，符合核电技术发展趋势，因此， 具有技术优势。

       从以上可以看出，核电产业如何发展、在哪儿发展、发展的技术路线等的选择都是政府行为，是专业技术专家、政府官员特别是高层政治家的决策，这其中也包括各地方政府对于核电建设的积极态度。政治成为优先考量的因素，企业很少参与到决策过程中，经济可行、技术成熟的经济理性没有成为政策权衡的主要维度。核电决策犹豫不决，使我国核电产业发展严重滞后，说明我国核电管理体制应该进行改革，使技术决策与权力决策能有效结合。

       ( 二) 政策执行者的经济利益追求

       政策执行过程中会受到执行者所追求利益的影响，充满不确定性，因此， 政策执行是个利益博弈的过程。我国核电政策的执行者包括核电的运营主体、技术设计主体。

       1． 运营主体。核电运营具有高度行业垄断性。我国具有核电运营资质的电力企业主要有中国核工业集团公司( 简称中核)、广东核电投资有限公司( 简称广核)和中国电力投资集团公司( 简称中电投) ，均为国资委下属的中央企业。中核历史最为悠久，前身为国家核工业部，拥有的职能较为完整，包括核燃料供应和处理、工程设计、建设和运营等。广核作为核电运营企业，20世纪90 年代才从中核分离出来，从事了大亚湾核电站、岭澳核电站的建设和运营。2002 年，中电投从国家电力公司( 原电力部) 分拆出来，继承了国家电力公司的核电资产，顺理成章地获得了核电运营资质。中电投参股了国内多家核电站，并控股建设着使用第三代技术的海阳核电站。此外，以华能为代表的国内一些电力企业也跃跃欲试，试图进军核电。

       这些具有垄断性的运营方在核电建设项目中已经开始出现市场竞争。中核在核电运营者中最有竞争实力，主要掌握着第二代核电技术，拥有核电产业发展的基础资源、技术能力和较大的市场份额，因此， 在政策执行中具有不可回避的现实影响力。2003 年，我国面临建国来最严重的电力紧张问题，这时第三代技术招投标却进展缓慢，因此， 我国政府不得不核准了一系列主要由中核掌握的二代核电技术项目。

       广核拥有自主建造和运营能力，在市场竞争中伺机而动。自1985 年大亚湾核电站建设始，广核与法国核电企业就开始合作，大亚湾、岭澳的M310 技术均购自法国，双方合作关系密切。由于在我国核电技术招标中，法国企业招标失利，于是便积极寻求与长期伙伴广核的合作。广核顺势于2007 年11 月引进了法国EPR技术。

       华能作为国内第一大发电企业，尽管至今未能正式获得核电运营资质，但在能源结构转变和核电建设高潮中，华能已与清华大学合作投资建设20 万千瓦的高温气冷堆工程，还与国家核电技术有限公司( 简称国核技) 合作共同建设自主研发的CAP1400 技术的核电站，力图通过与核电技术研究方合作的方式曲线进军核电建设市场。

       核电运营主体尽管数量极其有限，但他们在利益竞争中采取各种策略突破了政府“统一路线、跨越发展”的规划。

       2． 技术设计主体。我国核电技术设计主体是若干设计研究院和部分高校。中核下属的核工业第一设计研究院( 简称核一院) 和核工业第二设计研究院( 简称核二院) 掌握了与M310 技术相关的第二代百万千瓦级核电机组的技术设计能力，长期垄断了国内几乎所有的核电站设计业务。为了掌握自主权，2005 年，广核成立了核电设计公司，并拥有了核电站初级设计的资质，但在核岛和工程详细设计方面仍需借助中核的核一院、核二院和728 院的力量。

       国核技于2007 年4 月正式成立，728 院整体并入其中，负责引进、消化和吸收招标引进第三代技术AP1000。此外，清华大学、西安交通大学等较早设有核反应堆工程专业的高校，也拥有核电基础研究和应用研究的能力，正在加紧自主开发第四代高温气冷堆技术，并于2009 年与华能合作在山东荣成建设第一座商用高温气冷堆核电站。

       由此可见，在核电技术设计主体中，新的设计单位不断进入，各个设计主体路线各有侧重，相互牵制。核电设计领域的也具有了一定的竞争。

       3． 执行过程中的“软约束”。我国核电建设主体的所有运营商和潜在竞争者都是具有行政职能的中央国有企业。他们本身既参与核电决策过程，也是核电产业政策的执行者。但由于核电决策政治理性优先于经济理性，在缺乏适当监督的情况下，具有行政职能的执行者在执行政策过程中就会不断解释和修改政策，甚至不断制订出新政策，使原有的政策变形、走样，导致执行对政策形成软约束。

       我国核电产业政策执行的运营主体虽然统一于国有企业中，但实际上各个参与主体之间存在着竞争，同时，又存在一定程度的合作关系，并且都与政府保持着密切利益联系。在这种不完全的竞争状态下，一方面，由于没有很好的监督约束机制，利益主体采取各种策略实现利益的最大化，使核电产业政策得不到有效执行; 另一方面，随着时间和重点的变化，具有政府职能的参与主体在与政府合作中作出新的决定，从而使得原有的规划一定程度上变形甚至落空。

       ( 三) 核电监管缺位

       从国务院机构设置来看，核电产业由科技部、国防科工委、国家发改委、国家核安全局等多部门管辖。其中，科技部负责基础研究，中国核工业集团公司也负责一部分研究。国防科工委负责行业主管，其对外的另一块牌子是国家原子能机构。国家核安全局负责安全监督，但国家核安全局与国家环保总局对外是一块牌子，对内是国家环保总局的一个部门。国家发改委负责规划。电监会则负责发电后的电力监管。有专家指出，这些部门之间职能交叉， 关系亟需进一步厘清。比如，核电站在核反应领域( 核岛部分，即反应堆部分的厂房和设备) 归国家核安全局监管，进入输电阶段归电监会监管，但处于“核”和“电”交织的环节，如在核电站机组发电阶段、核电站的常规岛、发电机部分的厂房和设备归谁管仍不清楚。在“积极发展”核电战略下，中央和地方都在搞核电项目，一些大型发电企业也有核电投资的需求和冲动，那么到底由谁负责审批? 这些都是监管上的漏洞。

       与此同时，普通民众对核电相当陌生，缺乏监督能力。1986 年4 月，在广东大亚湾核电站刚刚开工之际，切尔诺贝利核电站爆炸泄漏，在香港引发了“地震”，许多香港民众要求停建、缓建大亚湾核电站。与此形成鲜明对比的是，内地包括大亚湾当地群众一点反对的声音也没有。时至今日，全国目前至少有16 个省市自治区已经开始或正计划开始大力发展核电站，但这些项目似乎不关当地民众和全国民众的事情。这说明普通民众除了不了解核电外，也没有监督核电建设和运作的意识和行动。

       我国核电多部门管辖，又存在“核”“电”监管分家和内部权限不清等问题，政府监督部门始终未能有效展开工作，再加上普通民众对核电知之甚少，使得核电项目从建设论证、到建设过程、再到核电站的运行诸环节均缺乏应有的监督。