2012年山西省太原西山地区城市经营发展建议

    内容摘要：政府利用自己对土地、信息、政策等的垄断，通过合理运作，从社会筹集资金。TOD、SOD、AOD都是对城市规划的经营，被西方国家的城市政府广为采用，在我国城市也正逐渐被采用。

    城市经营是一种城市发展的理念，即运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如土地)与人力作用资本(如路桥等市政设施和公共建筑)及相关延伸资本(如路桥冠名权、广告设置使用权)等进行重组营运，广泛利用社会资金进行城市建设，以实现城市可持续发展。

    西山城市经营是一种新型的城市发展运作的模式，政府从投入和产出的角度出发，利用市场机制，将城市可以用来经营的资源资产化，实现社会资源配置在容量、结构和秩序上的优化，实现经济效益、社会效益和环境效益等多重目标。加快推进西山城市经营，实现要素高度融合，互相催变，最大限度地实现更多的收益，保证能够以足够的资金进一步推动西山地区综合治理，实现滚动治理、滚动开发、滚动更新，全面催变城市经济超常规发展。

    1.开展城市规划经营，以经营的思想规划城市。城市经营是一种思想观念，渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，即：以经营的思想规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。城市规划与城市经营是相辅相成的关系，城市规划利用其综合的观点和整合的能力，规划好城市的空间布局，做到城市资源的优化配置；而城市经营则发挥其驾驭市场的能力，成为贯彻实施城市规划的重要手段和保证。(1)城市经营必须坚持规划先行。城市经营必须坚持规划先行。不仅要有总规，还必须有详规，要对西山辖区内的功能定位、新兴产业发展布局、企业集聚、配套服务、基础设施、建筑色彩风格、城市景观旅游、区域文物保护、生态环境涵养等具体项目做出详细规划。只有这样，才能根据不同的土地用途进行市场化运作，以及合理运营依附于公共设施之上的冠名权、广告设置权，规范开发行为，保持与塑造城市总体建筑风格，有效地控制好城市的总体形态和建筑空间环境，预防权力寻租和腐败问题。禁止在没有规划的情况下进行任何开发活动。(2)合理运作TOD、SOD、AOD等模式开展城市规划经营。

    政府利用自己对土地、信息、政策等的垄断，通过合理运作，从社会筹集资金。TOD、SOD、AOD都是对城市规划的经营，被西方国家的城市政府广为采用，在我国城市也正逐渐被采用。南京市正以TOD理念重新规划新轨道交通线路的走向，青岛市是SOD模式的成功案例，杭州以AOD模式开展城市经营。

    TOD(Transit-Oriented Development)是指以公共交通为导向的发展模式，SOD(Service-Oriented Development)是通过社会服务设施引导开发建设的模式，AOD(Anticipation-Oriented Development)即规划理性预期引导的开发模式，是城市规划—城市经营整合概念，是一种城市经营的新手段。如果说，TOD是政府利用垄断规划信息带来的优势而进行城市经营，AOD则是政府充分利用发布规划信息的诱导作用来进行城市经营。政府通过预先发布某些地区的规划消息，公开相关信息，来激发、引导市场力量进行先期的相关投入，以尽快形成与规划目标相一致的外围环境和所需氛围，以便于政府在最为适合的时机，以较小的投入即可实现原先的规划建设意图。西山地区可以根据不同方位、不同时间采取不同的模式经营城市。

    2.加强城市土地经营，政府垄断一级市场。土地是城市经营的关键。世界上无论发达国家还是发展中国家的城市，其基础设施的建设资金大部分来自于城市的土地。土地升值，城市增值。(1)开发和盘活城市土地资源。在城市的国有资产中，数量多、增值潜力大的资产就是城市的土地。通过土地出让获取收益，这可以说是大多数城市经营的主要内容，因为这对政府而言是一条最为便捷和大宗的收益渠道。2009年中国土地出让金达15000亿元。在很多地方，来自土地出让的收入规模甚至可以与税收收入相匹敌，成为城市建设的重要乃至主要的资金来源。由城市政府建立“土地储备中心”垄断土地一级市场，已经成为各地城市政府竞相效仿的一个“定式”。西山地区土地经营要加强统一规划、尽早调配、整理，开发荒滩和废弃的土地，收回闲置土地，收购搬迁企业已贬值的国拨土地，以及低效益使用的土地，从而使大量存量土地资产升值。(2)政府垄断一级市场。土地经营的突破口是建立有形的土地市场，关键点是以“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的方式垄断一级市场。西山地区要确保城市建设有投入、有收益，进入良性循环状态，必须经营好城市土地，通过对土地实行统一收购、统一规划使用功能、统一招标拍卖，完全垄断城市土地的一级市场，促进城市土地资源优化配置。控制土地周转的总量，根据供需的均衡制定合理的土地价格，防止城市土地价格偏低或过高而造成的后遗症。通过土地经营模式，政府才能真正实现以地生财，有力地支持基础设施的建设，改善投资环境，“巢”筑得好，“凤”就蜂拥而至了。

    3.积极推动城市公共设施经营，开辟多元化融资渠道。采取BOT(BOOT、TOT、BT)、PPP、EPC等办法，创新公共设施的经营管理和融资方式，建立基础设施项目投资回报补偿机制，即谁投资、谁受益，有效地吸引国内外的资金，投入到基础设施的建设中。

    利用政府掌握的特许经营授权的职能，发挥好政府对城市公共设施的特许经营权。对城市公共设施的特许经营权、以及依附于公共设施之上的冠名权、广告设置权等进行拍卖转让。拍卖转让的对象包括道路、桥梁、旅游线路、公交线路、景点公厕、商业网点、冷饮摊点、路灯、书报亭等有形实物的经营权，以及道路、桥梁、广场等设施的冠名权、广告设置权等。

    4.大力推行无形资产的商业化运作，突出城市特色。依附于有形资产之上的无形资产——城市的历史古迹、特色文化、生态环境、建筑风格等精神资源，已经成为城市升值的重要源泉。西山地区要立足山西，辐射中国，面向世界，找准城市的灵魂、个性，作出城市文化品牌定位。建立绿色指标，实施治理环境改变城市面貌的经营模式，使街道成为绿色的长廊，产业具有低碳、绿色、低消耗等特征，推动城市经济、社会与环境的协调发展，增强城市的吸引力与辐射能力；商业化运作无形资产，开发特色商业步行街，特产销售区，特色小吃街，民俗文化街等特色街区，实施文化名牌产品战略占领国际市场的经营模式；依托晋祠优质历史文化资源，结合天龙山自然风光，打造成为国内外的热点历史文化旅游风景区。

    5.健全机制，加强监督检查。(1)改革土地出让金的收取形式。经营土地除了改变城市土地的多头经营外，还有一项迫切需要改革的内容是土地出让金的收取形式。目前的普遍做法是政府一次性收取土地使用权期限(住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年)内的全部使用费。当前的政府把土地的未来收益囊入其中，是一种吃子孙饭的机制。在卖地的收益和成本分配上，在任地方官员获得的基本上都是收益，接任的地方官员几乎承担的都是成本。因此，改革的方向应当是，让土地出让金恢复其地租的经济学本质，土地使用权的购买者在土地的使用期限内按年度分期支付，这项改革将对圈地卖地和地王的产生起到釜底抽薪的作用。(2)设立审计，加强监管。监管是城市经营中的薄弱环节，也是易滋生腐败的重要方面。国家审计署网站2010年4月20日公布了40个市地州56个县区市土地专项资金(包括土地出让收支和土地开发整理相关资金)征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果表明，部分地方政府擅用土地出让金购车买楼，11个市以“招商引资”“旧城改造”和“国有企业改制”等方式，变相减免土地出让收入19.61亿元；3个市以低于基准地价70%的价格等方式，出让土地177宗0.8万亩；还有一些地方将应以招拍挂方式出让的经营性用地和工业用地以协议方式出让。所以，设立审计，建立完善有效的监督监管运行机制，加强对土地资源的集约性经营，加强项目监管、加强金融监管等，提高公共服务质量，是西山地区综合整治将面临的一项重要任务。