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2014年中国经济增速将降至7.62%,下步经济体制改革八点政策建议

2014-02-21 15:40:02

    2013年中国经济增长7.7%,居民消费价格指数(C P I)上涨2 .6%,生产者价格指数(P P I)下降1.9%。虽然经济增速与2012年持平,但是,制造业投资以及工业增加值增长持续减速,公共财政收支增速大幅下滑,其中公共财政实际收入增速自1997年以来首次低于经济增速;欧美经济复苏进程缓慢、人民币持续升值以及国内工资水平的不断上升,导致中国对外贸易增长乏力;城乡居民实际收入增速明显放缓,加之政府限制“三公”经费支出等措施的影响,最终消费对经济增长的贡献率进一步降低。

    2014年中国经济增速将降至7.62%

    2014年,预计外围市场将持续复苏。然而,国内产能过剩问题恐将继续抑制实体经济的投资增长,地方政府偿债压力的加大也将制约政府投资的扩张;同时,全面深化改革计划的启动所带来的新旧机制转换可能在一定程度上影响经济增长的稳定性。基于中国季度宏观经济模型(C Q MM)的预测结果表明:2014年 , 中 国G D P增 速 将 继 续 下 行 , 略 降 至7.62%,比2013年下降0.08个百分点;2015年,经济增长率有望回升至7.79%。预计2014年全年的经济走势为:一季度经济增长率将下降至7.46%;之后,出口增速的反弹回升以及稳定增长的政策效应释放,二季度经济增速有可能回升至全年最高的7 .76%;随后经济增速将缓慢下降至第四季度的7.70%。

    2014年中国的通货膨胀水平可望维持基本稳定。C P I将上涨2 .82%,比上年提高0 .20个百分点;到2015年,预计C P I将略升至2 .92%。生产者价格指数(P P I)在未来两年仍将继续维持下降态势,但降幅有望逐渐收窄。2014年P P I预计为-0 .88%,2015年预计可能进一步收窄至-0 .55%。

    2014年以美元、按现价计算的出口总额预计增长9.66%,比上年提高1.57个百分点;进口总额增速可能上升至8.28%,比上年提高1.06个百分点;贸易顺差将进一步收窄。受控制地方政府债务风险的影响,按现价计算的城镇固定资产投资增速预计为18.42%,比上年回落1.30个百分点。按现价计算的社会消费品零售总额将增长13.56%,比上年略提高0.4个百分点。

    化解地方债风险成财政金融改革关键

    2013年,尽管快速上升的政府公共投资在一定程度上抵消了制造业和房地产业投资增速的下滑,保证了全社会固定资产投资的稳定增长,但是,不断增长的地方政府债务规模却加大了违约风险,并威胁到金融体系的稳定。

    首先,地方政府债务规模膨胀过快。国家审计总署2013年12月30日发布的审计公告显示,1997年至2013年6月底,地方政府债务余额(广义口径)从1 .81万 亿 元 增 加 到17 .88万 亿 元 , 年 均 递 增15.92%。2010-2013年6月底,省市县三级政府负有偿还责任的债务余额年均增长19.97%。其中,省市 县 级 债 务 余 额 年 均 增 长 率 分 别 为14 .41%,17.36%,26.59%,远远超过同期的经济增长率及同级地方政府财政收入增长率。

    其次,有地方政府背景的平台公司、国有或国有控股企业为主的政府举债主体作为非独立市场主体,在运营目标行政化及软预算约束下,势必导致风险偏好失衡,其扭曲的融资行为进一步加剧了资金市场上的不正当竞争。扭曲的融资行为势必拉高了市场借贷利率水平,扭曲了资金成本。

    第三,地方政府急剧扩张的举债融资挤占了大量的银行贷款资金。在全社会贷款资金规模既定的情况下,地方政府通过银行贷款大量融资,势必挤占独立市场主体尤其是非国有中小微企业的银行贷款额度,提高独立市场主体尤其是非国有中小微企业的融资成本;在独立市场主体可获得的全社会贷款资金规模不变的情况下,地方政府的非规范、超规模举债融资势必迫使银行金融体系增加社会贷款融资总规模,形成通货膨胀压力,或者二者兼具。

    因此,能否有效控制地方政府性债务规模,优化其融资结构,降低地方政府债务违约风险,成为下一阶段全面深化改革尤其是财政金融体制改革的关键所在。

    本次政策模拟针对规范地方政府债券融资方式、调整地方政府债务融资结构,控制地方政府债务总规模而展开。政策模拟设计了两个场景:一是假设在货币供给增速不变以及地方政府债务总规模不变的前提下,通过提高政府债券融资比重,进而优化地方政府融资结构的宏观经济效应。二是在情景一的基础上,加入新的政策变量,分析适度控制地方政府债务总规模,同时提高债券融资占比的宏观经济效应。

    课题组认为,对于地方政府债务风险,首先需要进行控制债务规模;而后调整债务结构;最后,建立地方政府举债融资管理的法律法规。根据现有的地方政府债务期限结构分析,2014-2016年,中国地方政府债务将进入偿债高峰期。因此,当前,首先需要通过债务置换,提高地方政府的债券融资占比(具体包括委托财政部为地方政府发行的债券、城投债,以及在严格审查基础上允许地方政府自主发行的市政债等),降低地方政府债务中银行贷款融资及BT(建设-移交)和信托融资占比,约束地方政府举债融资的非规范性与任意性。在此基础上,控制地方政府举债融资的规模,杜绝寅吃卯粮,透支未来财政资源追求本届任期政绩及利益的机会主义行为。

    政策模拟结果显示,对地方政府举债融资的方式进行适度的规范,提高地方政府的债券融资占比,改善资金市场上的供需力量对比,抑制融资成本的上升,有利于稳定G D P增长,促进私人投资增加,扩大居民消费;同时,对扩大进口,缩小贸易顺差也有一定的积极作用。在此基础上进一步压缩地方政府的举债规模,其宏观经济效果更为明显。

    如果通过规范地方政府举债融资的方式是化解地方政府债务风险的第一步,那么,在此基础上,限制地方政府的举债规模,则需要管住政府的手,限制各级政府任意扩大对国民经济资源的占用比例。然而,这不能仅仅依靠将审批权限上收中央政府。必须建立各级政府的跨年度预算平衡机制、权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。更重要的是,按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求,着力建设法治政府和服务型政府,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,形成地方政府以公共服务、市场监管、社会管理、环境保护为主要职责的体制约束机制与财力保障机制。

    下一步经济体制改革八点政策建议

    基于上述分析,课题组提出:

    第一,建立实现未来发展阶段经济稳定发展的机制,关键在于矫正要素比价扭曲。要素比价扭曲是政府主导型市场经济条件下粗放型经济发展方式的微观基础。只有矫正多年来累积形成的、目前不仅普遍而且严重存在的要素比价扭曲,才能让市场机制在资源配置中真正地起决定性作用。

    第二,矫正要素比价扭曲,让市场机制在资源配置中真正地起决定性作用,首先必须切实控制、适当缩小政府的权力空间。只有大幅度减少政府对资源的直接配置,才能推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

    第三,控制地方政府债务规模,规范地方政府举债行为,不仅是防范地方政府债务风险的重要措施,更是界定政府与市场边界,减少政府对资源的直接配置,让市场在资源配置中起决定性作用的必要前提。如果对政府收入占G D P的比重,获取资源的方式,政府收入的使用去向没有任何限制,也就没有市场经济。

    第四,利率市场化是矫正要素比价扭曲最重要的举措之一。必须尽快实行存贷款的利率市场化。然而,只有限制了政府的任意举债融资,方能为利率市场化,提高资金利用效率,降低融资成本创造必要前提。

    第五,金融市场的市场结构合理化。利率市场化不仅要以限制政府的非规范、超规模举债融资为前提,而且还必须以竞争性的金融市场结构为依托。金融市场的开放与竞争性市场结构重组应当同时进行,以打破垄断,促进有效竞争,实现金融资源的有效配置,提高资金利用效率,降低融资成本,增加居民收入。

    第六,尽快进行税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。服务于不同的政府管理的需要,必须尽快地进行税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。建立以房地产税、消费税和个人所得税比例分享为主的地方税体系,通过建立新的地方政府财力保障机制,促进地方政府的行为机制转型。

    第七,实行负面清单管理,开放更多的投资领域。在当前制造业生产能力严重过剩情况下,必须通过政府实行负面清单管理,开放更多的投资领域,方能促进民营投资,形成新的经济增长基础。

    第八,打破行政管制及国有垄断,发展服务业。服务业将是实行负面清单管理,开放更多投资领域的重点领域之一。加快服务业领域的管理体制改革,开放服务业投资领域,有助于促进民营投资、加快服务业尤其是满足民生基本需求的服务业的发展;有助于扩大居民消费,形成新经济增长点,对于实现我国在次高经济增长阶段的稳定增长具有重要意义。 

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